Le 19 Mai 2023 : Les Conférences des parties (COP) réunissent annuellement les parties prenantes de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques pour évaluer les progrès et adopter des mesures politiques dans la lutte contre le dérèglement climatique. Les COP relatifs à la biodiversité se réunissent tous les deux ans pour discuter des questions liées à la Convention sur la diversité biologique.
Mission “flash” sur le suivi des engagements de la France dans les COP
Les Conférences des parties (COP) rassemblent tous les ans les parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, adoptée au cours du sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992. Elles ont pour but d’examiner les progrès de mise en œuvre de cette convention, d’adopter des programmes de travail et des orientations politiques en matière de lutte contre le dérèglement climatique. Les COP relatives à la biodiversité, qui se réunissent tous les deux ans, rassemblent quant à elles les parties à la Convention sur la diversité biologique, entrée en vigueur en 1993.
Laurence Heydel Grillere (RE, Ardèche) et Antoine Vermorel-Marques (LR, Loire) ont présenté le 12 avril 2023 les conclusions de la mission d’information. Après deux mois de travail et 14 auditions, les rapporteurs ont formulé plusieurs orientations et propositions afin d’améliorer le suivi de la politique menée au niveau national et l’évaluation de notre position par rapport aux objectifs fixés à 2030 et 2050.
Si la comptabilisation des émissions en France fait apparaitre une tendance générale à la baisse depuis une quinzaine d’années, les rapporteurs pointent « un retard dans la trajectoire de réduction d’émissions dont le rattrapage impliquera une accélération du rythme de baisse des émissions par rapports aux projections initiales » ainsi que des actions insuffisantes par rapport aux ambitions initiales. Ils évoquent également des limites au suivi et à la comptabilisation des émissions de GES, en pointant l’absence de prise en compte de certains types d’émissions telles que celles des transports aériens et maritimes internationaux, les émissions importées ou encore la déforestation importée.
Les rapporteurs formulent 17 propositions afin d’améliorer le suivi de la politique menée au niveau national et l’évaluation de notre position par rapport aux objectifs fixés à 2030 et 2050.
Synthèse de la COP
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a confié à Mme Laurence Heydel Grillere, députée de l’Ardèche (Renaissance), et à M. Antoine Vermorel Marques, député de la Loire (Les Républicains), une mission « flash » sur le suivi par la France des engagements qu’elle prend lors de la réunion annuelle de la Conférence des parties (COP) aux accords internationaux sur le climat. La signature en décembre 2015 de l’Accord de Paris, lors de la 21ème Conférence des parties à la Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC), a marqué un tournant dans l’engagement des États à lutter contre le changement climatique. Les 196 États parties à l’Accord, dont l’Union européenne, se sont notamment engagés à limiter le réchauffement de la planète bien en deçà de 2 degrés Celsius par rapport à l’ère préindustrielle. Au-delà des inventaires annuels des émissions de gaz à effet de serre réalisés par chaque État partie auprès du secrétariat de la CCNUCC, l’Accord de Paris implique de nouvelles obligations. Sa mise en œuvre repose notamment sur la capacité de tous les États parties à mesurer correctement leurs émissions et à adopter des politiques ambitieuses pour les réduire.
Comment la France participe-t-elle à l’effort mondial de reporting et d’évaluation des progrès réalisés ? Quels sont les freins rencontrés en matière de mise en œuvre et d’évaluation de ses engagements ? Les rapporteurs formulent plusieurs propositions destinées à faciliter la mise en place et le suivi de mesures fortes en France, à la hauteur de l’urgence climatique.
Les rapporteurs ont mené de nombreuses auditions au cours du mois de mars 2023. Ont été entendus le Haut Conseil pour le climat, l’ambassadeur de la France chargé des négociations sur le changement climatique, des administrations et des acteurs institutionnels(Office français de la biodiversité, Agence de la transition écologique…), des chercheurs de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae) et du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec), des responsables d’organisations non gouvernementales et de think tanks, des représentants de collectivités territoriales, M. Ronan Dantec,sénateur et président du groupe de travail assurant un suivi des enjeux internationaux de la transition écologique au Sénat, ou encore Mme Barbara Pompili, ancienne ministre chargée de la transition écologique.
I. La France mesure ses émissions de gaz à effet de serre et évalue le respect de ses objectifs climatiques
1- Une déclinaison européenne et française des engagements pris lors de l’Accord de Paris
Les contributions déterminées au niveau national retracent les engagements de chacun des États parties.
La mise en œuvre de l’Accord de Paris s’appuie sur des contributions déterminées au niveau national (CDN). Celles-ci constituent l’outil représentant les engagements à moyen et long termes pris par chacun des États pour limiter à l’échelle mondiale le réchauffement climatique à un niveau bien inférieur à 2 degrés C. Il a été prévu dès la signature de l’Accord que ces contributions soient révisées au moins tous les cinq ans, dans un senstoujours plus ambitieux. La France ne présente pas de contribution seule mais le fait par l’intermédiaire de l’Union européenne (UE), qui représente un peu plus de 3 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES). Celle-ci a soumis une première contribution lors de la COP21 et une seconde en décembre 2020, en amont de la COP26.
La soumission de ces contributions suppose de mesurer les efforts réellement consentis par les États parties pour réduire leurs émissions et accroître leurs efforts d’adaptation et de financement. C’est pourquoi l’article 14 de l’Accord de Paris impose aux États parties de réaliser un inventaire mondial des émissions, dit « Global stocktake ». Cet inventaire est en cours de réalisation et sera finalisé en vue de la COP28 prévue fin 2023. L’élaboration même des CDN constitue un enjeu au niveau mondial en termes de méthodologie, l’objectif étant que chaque pays comptabilise de la même manière ses émissions, à partir des mêmes années de référence.
La France s’est dotée d’objectifs de réduction des émissions de GES
La France est liée par l’adoption, par l’Union européenne, d’une stratégie ambitieuse de réduction des émissions de GES. À la suite de la signature de l’Accord de Paris et de la première CDN de l’UE, les États membres ont confirmé leur volonté de réduire de 40 % leurs émissions de GES à échéance de 2030 par rapport au niveau de 1990. En 2019, la Commission européenne a fait de la neutralité carbone en 2050 l’objectif principal du nouveau Pacte vert pour le climat.
La proposition, émise en 2021 parla Commission, du paquet législatif dit « Fit for 55 » vise à prendre les mesures nécessaires à l’atteinte de cet objectif. En termes de réduction d’émissions, la cible globale est désormais de réduire de 55 % les émissions nettes de GES en 2030 par rapport au niveau de 1990. Afin d’atteindre cet objectif, plusieurs règlements européens, adoptés en mars 2023, permettent de réviser :
- le marché européen des quotas carbone, afin que l’extension et le fonctionnement de ce marché conduisent à la réduction de 62 % des émissions des secteurs qui y sont soumis
- les objectifs de réduction des secteurs non soumis au marché des quotas mais tenus au partage de l’effort de réduction. Ainsi, l’objectif de réduction des émissions de GES d’ici à 2030 passera de 29 % à 40 % par rapport à 2005 pour
les secteurs du transport routier, du transport maritime intérieur, des bâtiments, de l’agriculture, des déchets ou encore des petites industries ;
- les objectifs d’absorption du carbone dans le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF), qui sont revus à la hausse.
En France, la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat définit, conformément aux engagements européens antérieurs au Pacte vert, un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la France de 40 % en 2030 par rapport aux émissions constatées en 1990. Par ailleurs, l’objectif de neutralité carbone en 2050 a été inscrit dans la loi précitée, avant même que l’Union européenne adopte formellement cet objectif.
L’adoption de cette loi a conduit à la révision de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC). L’actuelle et deuxième SNBC fixe les objectifs de la France en termes d’émissions d’ici à 2050 en déterminant jusqu’en 2033 et par période de cinq ans des budgets carbone exprimés en millions de tonnes de CO2 émis en moyenne par an à ne pas dépasser. Ces budgets sont notamment déclinés par grands secteurs (émissions ETS, émissions ESR et depuis 2019, émissions négatives liées à l’UTCATF) et par grands domaines d’activité (transports, bâtiments résidentiels et tertiaires, industrie, agriculture, production d’énergie et déchets).
- Une obligation de reporting respectée par la France et un suivi régulier des engagements
La transmission d’inventaires nationaux et de bilans des émissions
Tous les États parties à la CCNUCC ont l’obligation de transmettre au secrétariat de la convention un inventaire annuel de leurs émissions de GES, conformément à l’article 12 de cette convention. À cette fin, la France s’est dotée d’un cadre réglementaire à travers le Système national d’inventaires d’émission et de bilans dans l’atmosphère (Snieba). Ce système détermine la méthodologie à appliquer pour réaliser les inventaires à partir de l’agrégation de données par secteur d’activité et désigne le ministère chargé de la transition écologique en tant qu’entité responsable de l’inventaire.
La réalisation de l’inventaire national est assurée par une association, le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (Citepa). Le rapport annuel sur les émissions réalisé par le Citepa, dit « rapport Secten » pour « SECTeurs économiques et Energie », permet d’évaluer les émissions de GES et leur évolution par sous-secteur d’activité. À cet inventaire annuel s’ajoute un autre inventaire biennal (dit rapport biennal), également transmis par la France au secrétariat de la CCNUCC, qui permet d’évaluer les efforts réalisés en termes de réduction et qui fait l’objet d’une analyse par des experts internationaux.
L’inventaire national comme le rapport biennal sont réalisés selon des lignes directrices déterminées par un groupe de travail dédié au sein du Giec, qui permettent de diffuser une méthodologie unifiée de reporting au niveau mondial. Le cadre de transparence renforcé prévu par l’article 13 de l’Accord de Paris sera quant à lui mis en place à partir de 2024. Il conduira les États parties non seulement à réaliser l’inventaire de leurs émissions, mais également à décrire plus précisément les mesures prises pour les réduire et leurs effets à long terme.
Le Haut Conseil pour le climat évalue le respect des trajectoires de réduction des émissions
Le Haut Conseil pour le climat(HCC), créé en2018 et placé sous l’autorité de la Première ministre, assure le suivi des engagements de la France en matière de réduction des émissions de GES et de lutte contre le changement climatique. Il élabore chaque année un rapport sur le respect de la trajectoire de baisse des émissions, la bonne mise en œuvre des mesures pour réduire ces émissions et pour développer les puits de carbone. Le Gouvernement est tenu de répondre dans les six mois aux observations soulevées dans le rapport annuel et de transmettre ce rapport au Parlement.
Le HCC rend également un avis tous les cinq ans dans lequel il évalue « la cohérence de la stratégie bas carbone vis-à-vis des politiques nationales et des engagements européens et internationaux de la France, en particulier de l’Accord de Paris et de l’atteinte de la neutralité carbone en 2050 ».
Le suivi de la Stratégie nationale bas carbone
La SNBC en vigueur est suivie au travers d’un ensemble de 160 indicateurs déclinés selon plusieurs catégories. En février 2021, le Gouvernement a mis en place un site internet consacré au suivi de ces indicateurs. Un suivi complet de l’ensemble des indicateurs est réalisé tous les deux ans.
Par la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire
Retrouvez l’intégralité de la synthèse ci-dessous :
