Retraites des fonctionnaires : ancien directeur général de l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) pendant dix ans, Philippe Desfossés défend une réforme structurelle du financement des retraites publiques. Son ambition : distinguer les engagements hérités du passé des droits constitués demain, sécuriser leur financement et mettre fin à l’accumulation d’engagements sans actifs correspondants.
Philippe Desfossés, un parcours entre Bercy, finance et retraites publiques
La proposition mérite une attention particulière au regard du parcours de son auteur. Philippe Desfossés connaît les mécanismes de financement de l’État, les contraintes budgétaires et la gestion institutionnelle de long terme.
Diplômé de Sciences Po Paris, licencié en droit et ancien élève de l’ENA, il entame sa carrière à la Direction du Trésor en 1985. Il y occupe différentes responsabilités liées au financement des entreprises, aux relations économiques internationales et au secteur des assurances.
En 1989, il devient attaché financier à New York, avant de prendre la direction du bureau des assurances en 1992.
Entre 1995 et 1997, il rejoint le cabinet de Jacques Barrot, alors ministre du Travail et des Affaires sociales, comme conseiller chargé notamment des retraites, de la dépendance, de la famille et des relations avec les organismes de protection sociale.
Il poursuit ensuite sa carrière dans le secteur privé, notamment chez AXA, où il dirige plusieurs filiales, puis chez Lilly France, au sein du comité exécutif.
C’est toutefois sa direction de l’ERAFP, de juin 2008 à novembre 2018, qui constitue l’une des expériences les plus directement liées à sa réflexion actuelle.
Pendant une décennie, il dirige cet investisseur institutionnel public chargé de gérer les droits à retraite additionnelle des fonctionnaires selon un système provisionné, fondé sur la constitution et la gestion d’actifs financiers.
Ce parcours lui confère une double connaissance : celle des mécanismes de décision publique et celle de la gestion financière d’engagements de retraite à très long terme.
Quelle place à Bercy ?
Philippe Desfossés a également exercé au sein du Conseil général de l’économie (CGE), une instance placée auprès du ministre chargé de l’Économie.
Il figure parmi les membres associés du Conseil, une qualité distincte des fonctions de direction politique ou administrative du ministère. Le CGE intervient notamment dans des missions d’expertise, d’évaluation et de conseil sur les enjeux économiques et industriels.
Son parcours le situe ainsi à la rencontre de l’administration économique, des politiques publiques et de la gestion d’actifs institutionnels.
Le constat : des retraites promises, mais insuffisamment adossées à des actifs
Dans une nouvelle réflexion consacrée aux retraites des fonctionnaires, Philippe Desfossés soulève une question fondamentale : comment garantir durablement les engagements de retraite pris par l’État lorsque ceux-ci ne sont pas couverts par des actifs financiers dédiés ?
Contrairement à un fonds de pension provisionné, le régime principal des pensions civiles et militaires de l’État repose essentiellement sur un financement budgétaire annuel.
Les pensions sont réglées au fur et à mesure, à partir des recettes affectées et des contributions publiques.
Ce système n’implique pas nécessairement une insolvabilité future. Il suppose néanmoins que les générations suivantes disposent des ressources nécessaires pour honorer les droits constitués aujourd’hui.
Or, dans un contexte de déficits budgétaires persistants, d’endettement élevé et de contraintes démographiques, cette dépendance aux ressources futures devient un enjeu majeur.
Pour Philippe Desfossés, la difficulté n’est pas seulement financière. Elle est aussi liée à la transparence des engagements publics et à l’équité entre générations.
L’État doit pouvoir mesurer ses obligations futures, expliquer leur financement et éviter de promettre de nouveaux droits sans organiser les moyens nécessaires à leur paiement.
Première proposition : séparer le passé de l’avenir
La première réforme proposée consiste à distinguer clairement les droits déjà constitués des droits à acquérir.
Philippe Desfossés envisage la création de deux caisses aux fonctions différentes.
La première serait une caisse fermée, destinée à reprendre les engagements historiques : pensions déjà liquidées et droits acquis par les fonctionnaires encore en activité.
La seconde accueillerait les nouveaux droits à retraite selon un principe de provisionnement intégral.
Chaque droit nouvellement constitué devrait ainsi correspondre à la constitution d’actifs suffisants pour assurer son financement futur.
Cette séparation permettrait de traiter explicitement le passif existant tout en empêchant l’accumulation de nouveaux engagements non provisionnés.
Elle aurait également l’avantage de clarifier la situation financière du régime et de rendre plus lisible, pour les décideurs comme pour les citoyens, le coût des engagements pris.
Deuxième proposition : mobiliser des ressources durables pour les engagements historiques
Le financement des droits passés constitue naturellement la difficulté centrale d’une telle transition.
Pour y répondre, Philippe Desfossés propose notamment d’étudier l’affectation d’une fraction des revenus nets futurs du réseau autoroutier.
L’arrivée à échéance des grandes concessions pourrait offrir à l’État une occasion de réexaminer l’utilisation des revenus générés par ces infrastructures.
L’idée ne consisterait pas à détourner les ressources nécessaires à l’entretien ou à la modernisation du réseau, mais à réserver une partie des recettes nettes disponibles au financement des engagements de retraite.
Une seconde piste porterait sur un financement européen de transition, de longue durée et à taux concessionnel, dans le cadre d’un programme français de réformes structurelles.
L’objectif serait d’accompagner financièrement le passage d’un système essentiellement financé au fil de l’eau vers une organisation dans laquelle les engagements historiques bénéficieraient de ressources identifiées.
Ces deux pistes soulèvent toutefois des questions décisives : le montant réellement mobilisable, la durée du financement, les contraintes budgétaires et la capacité à préserver les investissements publics.
Troisième proposition : généraliser le principe de provisionnement inspiré de l’ERAFP
Le troisième pilier de la réforme s’appuie directement sur l’expérience de Philippe Desfossés à la tête de l’ERAFP.
Ce régime additionnel de la fonction publique fonctionne selon un système en points, avec constitution de réserves financières destinées à couvrir les engagements.
L’ancien directeur propose d’en reprendre la logique pour les droits futurs des fonctionnaires : une répartition intégralement provisionnée, dans laquelle les droits seraient couverts par des actifs.
Il suggère parallèlement de faire évoluer l’ERAFP vers un véritable régime complémentaire assis sur l’ensemble de la rémunération, sur un modèle comparable, dans son architecture, à celui de l’AGIRC-ARRCO pour les salariés du secteur privé.
La réforme permettrait ainsi de distinguer plus clairement le financement des droits historiques, la constitution des droits futurs et la gestion d’un régime complémentaire.
Une réforme de financement, pas une remise en cause des droits acquis
Philippe Desfossés insiste sur un point essentiel : sa proposition ne vise ni une diminution des droits déjà acquis ni une disparition artificielle de la dette publique.
Il s’agit de reconnaître les engagements existants, de leur affecter des ressources et de modifier les règles applicables à l’avenir.
Cette distinction est fondamentale.
Une réforme qui prétendrait effacer des engagements sans en assurer le financement ne résoudrait pas le problème économique. Elle ne ferait qu’en modifier la présentation.
À l’inverse, une réforme fondée sur des obligations identifiées, une expertise actuarielle indépendante et une transition financière rigoureuse permettrait d’améliorer la visibilité des engagements de long terme.
Elle ferait également apparaître plus clairement les arbitrages entre dépenses présentes, ressources futures et constitution de réserves.
La question centrale : quel héritage financier pour les prochaines générations ?
Au-delà des mécanismes actuariels, la réflexion de Philippe Desfossés interroge la manière dont l’État gère ses engagements de long terme.
Les pensions constituent des droits sociaux, mais également des obligations financières futures.
Leur financement ne peut donc être envisagé indépendamment de la trajectoire des finances publiques, de la croissance économique, des rendements des actifs et de l’évolution démographique.
La proposition invite à dépasser les ajustements annuels pour réfléchir à une architecture financière capable de sécuriser durablement les retraites publiques.
Elle ouvre également un débat sur la répartition des risques entre générations : faut-il continuer à financer principalement les pensions au moment de leur paiement, ou constituer progressivement les actifs correspondant aux nouveaux engagements ?
La réponse nécessite une évaluation approfondie des coûts de transition, des risques de marché et des effets budgétaires.
La question posée par Philippe Desfossés est finalement celle de la responsabilité financière de long terme : une promesse de retraite ne devrait-elle pas s’accompagner, dès sa constitution, d’un dispositif crédible permettant d’en assurer le financement ?
Article fondé sur les propositions publiées par Philippe Desfossés, ancien directeur général de l’ERAFP et membre associé du Conseil général de l’économie.
