À dix-huit mois de l’élection présidentielle, le dossier des retraites revient dans le débat public. La Direction générale du Trésor publie une note qui en chiffre les termes : 2,5 cotisants par retraité aujourd’hui, 1,6 en 2070, un déficit de 5,1 Md€ dès 2025 — et un seul levier de redressement qui n’ampute pas la croissance.
Un document technique qui tombe à un moment politique
La note Trésor-Éco n° 406, signée Charlotte Combier et publiée en octobre 2026, n’est pas un programme. Le document porte d’ailleurs la mention d’usage : il a été élaboré sous la responsabilité de la DG Trésor et ne reflète pas nécessairement la position du ministère.
Il n’en reste pas moins que le calendrier parle de lui-même. La réforme de 2023 a été suspendue, les échéances décalées, et la question du financement du système reviendra inévitablement dans la campagne qui s’ouvre. Cette note en fournit la matière chiffrée, et elle hiérarchise les options avec une clarté qui tranche sur le débat habituel.
Son message tient en trois constats : le système français est généreux et coûteux, la démographie en fragilise le financement, et les trois leviers de redressement disponibles n’ont pas du tout les mêmes effets sur l’économie.
Première singularité française : on part tôt, et on vit bien
Un départ plus précoce que chez nos voisins
L’âge moyen de sortie du marché du travail est, en France, nettement inférieur à la moyenne de l’OCDE. Les hommes français quittent le marché du travail à 61,9 ans et les femmes à 62,4 ans, contre respectivement 64,7 ans et 63,6 ans en moyenne dans les pays de l’OCDE.
Cette précocité n’est pas compensée par une moindre générosité : le taux de remplacement moyen du système français — la part du dernier salaire conservée à la retraite — se situe dans la moyenne de ces mêmes pays.
Trois facteurs l’expliquent. D’abord les paramètres du régime lui-même. Ensuite l’existence de nombreux dispositifs dérogatoires, qui concernent plus d’un tiers des personnes liquidant leur pension. Enfin un écart dans les préférences : les cotisants français souhaitent partir un an avant l’âge de départ moyen, quand les cotisants allemands souhaitent partir environ six mois plus tard que cet âge.
Un système fragmenté, sans « âge légal » unique
La note rappelle une réalité souvent escamotée dans le débat : il n’existe pas un âge légal de départ en France, mais plusieurs âges légaux selon la trajectoire professionnelle et personnelle.
L’âge d’ouverture des droits de droit commun (AOD), couramment assimilé à l’âge légal, s’établit actuellement à 62 ans et 9 mois. Il doit être relevé progressivement jusqu’à 64 ans pour les générations nées après 1968. La réforme de 2023 prévoyait cette cible à compter de la génération 1968 et une durée d’assurance requise portée à 43 annuités à partir de la génération 1965 ; la suspension de la réforme a décalé ces échéances respectivement aux générations 1969 et 1966.
Un second mécanisme existe en parallèle : l’âge d’annulation de la décote, fixé à 67 ans, ouvre automatiquement droit au taux plein même lorsque la durée d’assurance n’est pas atteinte.
À quoi s’ajoute une fragmentation considérable. Le système compte 42 régimes ou caisses de retraite, correspondant à des catégories professionnelles distinctes. Cette architecture produit mécaniquement des « polypensionnés », retraités percevant des pensions de plusieurs régimes : ils représentent environ un quart des retraités.
Les dispositifs dérogatoires, en chiffres
Le principal est la retraite anticipée pour carrière longue (RACL), créée en 2003. Elle permet de partir avant l’AOD selon l’âge de début d’activité : avant 16 ans ouvre droit à un départ à taux plein dès 58 ans, et un début avant 18, 20 ou 21 ans ouvre droit à un départ à 60, 62 ou 63 ans. En 2020, 21 % des nouveaux retraités ont liquidé leur pension à ce titre.
La note apporte sur ce point une nuance peu relayée. Le bénéfice de ce dispositif n’est pas directement lié à l’exercice de métiers pénibles ni à un moins bon état de santé. Une étude de la Cnav montre au contraire que ses bénéficiaires présentent en moyenne une espérance de vie supérieure à celle des autres assurés, et passent donc davantage d’années à la retraite.
Deux autres voies complètent le tableau. Les assurés reconnus inaptes, invalides ou handicapés peuvent partir au taux plein dès 62 ans : environ 15 % des retraités liquident leurs droits dans ce cadre chaque année. Et les militaires ainsi que les agents en catégorie active ou super-active — policiers, surveillants pénitentiaires, aides-soignantes, pompiers — bénéficient d’un départ anticipé de cinq à dix ans avant l’âge de droit commun, sous conditions de durée de service.
Un niveau de vie des retraités au premier rang international
Les pensions moyenne et médiane de droit direct des 17,3 millions de retraités résidant en France s’établissaient autour de 1 700 € bruts mensuels fin 2023. Un tiers des retraités perçoivent moins de 1 200 € bruts, un quart touchent 2 400 € bruts ou davantage. En repère, le SMIC mensuel atteignait 1 747 € bruts en 2023 et le salaire moyen du privé 3 613 € bruts en équivalent temps plein.
Ces pensions brutes restent inférieures aux revenus d’activité. Mais l’écart se resserre fortement en termes de niveau de vie, pour deux raisons principales : des taux de CSG plus faibles, et l’absence d’enfants à charge.
Résultat, la France est le pays où le niveau de vie relatif des retraités est le plus élevé parmi ceux suivis par le Conseil d’orientation des retraites. En intégrant les loyers imputés — l’avantage économique des propriétaires occupants qui n’acquittent pas de loyer — le niveau de vie des retraités ressort même supérieur de 6,5 % à celui du reste de la population en 2023.
Trois indicateurs complètent ce constat. Le taux de pauvreté des retraités s’établissait à 10,4 % en 2024, contre 15,4 % pour l’ensemble de la population. Le passage à la retraite s’accompagne d’ailleurs d’une baisse de ce taux : 12,4 % des nouveaux retraités se trouvaient sous le seuil en 2020 juste avant leur départ, 8,3 % après leur première année de retraite. Enfin, le patrimoine net des retraités dépasse en moyenne de 29 % celui des actifs, et continue de croître après la liquidation.
Deuxième constat : le financement se tend mécaniquement
Le premier poste de dépense sociale
Assurer ce niveau de vie a un coût. Les dépenses de retraites constituent le premier poste de dépenses sociales en France, avec 55 % du total. Elles atteignaient 14,1 % du PIB en 2025, soit 422 Md€.
En comparaison européenne, la France se classe 3e de l’Union pour les dépenses publiques de pensions rapportées au PIB, derrière la Grèce et l’Italie — alors que sa démographie est plus favorable que celle de nombreux États membres. En 2022, elle consacrait 14,4 % de son PIB à ces dépenses, contre 10,4 % pour l’Allemagne. Depuis le début des années 2000, la progression dépasse 2 points de PIB.
Le financement combine deux sources : environ deux tiers de cotisations sociales, un tiers d’impôts et taxes affectées (CSG, forfait social, taxe sur les salaires, transfert de TVA) auxquels s’ajoute une contribution d’équilibre de l’État pour les retraites des fonctionnaires.
Le ratio démographique, cœur du problème
Le système repose sur la répartition : les cotisations des actifs financent directement les pensions des retraités. Son équilibre dépend donc d’un rapport de forces démographique qui se dégrade continûment.
En 1990, on comptait plus de quatre cotisants pour un retraité. En 2025, le ratio est tombé à environ 2,5. Les projections du COR le situent à 1,6 en 2070.
Formulé autrement : là où quatre actifs finançaient une pension il y a trente-cinq ans, moins de deux actifs devront assumer la même charge demain. Cette évolution combine l’allongement de l’espérance de vie, l’arrivée à la retraite des générations du baby-boom et, plus récemment, la baisse de la fécondité.
Les conséquences financières sont chiffrées. Le déficit du système atteint déjà 5,1 Md€ en 2025. À législation inchangée, le solde serait déficitaire de –0,2 % du PIB en 2030 et pourrait se dégrader jusqu’à –2,4 % du PIB en 2070. La part des dépenses de retraites dans le PIB progresserait de 1,2 point à cet horizon, pour atteindre 15,3 %.
Une parenthèse sur les fonctionnaires
La note consacre un développement à un chiffre régulièrement cité dans le débat : le taux de cotisation employeur de l’État, que l’État se verse à lui-même, atteint 78,3 % pour les fonctionnaires civils et 126,1 % pour les militaires en 2025, contre 27,98 % au régime général.
Plusieurs facteurs techniques l’expliquent : une assiette différente (seul le traitement hors primes est pris en compte), le financement direct de la composante redistributive, celui de certaines fonctions régaliennes, et la maîtrise de la masse salariale de l’État qui a dégradé la structure démographique de son régime. L’Institut des Politiques Publiques a calculé que si la compensation démographique, les avantages des catégories actives et les droits familiaux étaient financés distinctement, ce taux reviendrait à 34,7 %.
La Drees conclut par ailleurs que le régime de la fonction publique n’est en moyenne pas plus généreux : le taux de remplacement y est certes de 75 % contre 50 % au régime général, mais il s’applique au seul traitement indiciaire, les primes représentant en moyenne 30 % de la rémunération des agents.
Troisième constat : les trois leviers ne se valent pas
C’est la partie la plus directement utile au débat électoral. Le COR identifie trois familles de leviers pour redresser le solde, et la DG Trésor, le Cepremap et l’OFCE en ont simulé l’impact économique. Malgré des modèles différents, les trois institutions aboutissent à une hiérarchisation qualitativement identique.
Levier 1 : modérer les pensions
Il s’agirait d’indexer pensions et droits moins dynamiquement que l’inflation. L’effet serait négatif sur l’activité à court terme, par un mécanisme keynésien classique, mais atténué par la forte propension des retraités à épargner leurs suppléments de revenu. À moyen et long terme, cet impact se résorberait en grande partie.
Pour assurer l’équilibre par ce seul levier, la pension moyenne devrait progresser moins vite qu’en trajectoire spontanée de 1,0 point en 2030, 3,3 points en 2045 et 7,4 points en 2070.
Levier 2 : augmenter les cotisations
C’est l’option la plus coûteuse économiquement. Une hausse des cotisations salariales ou patronales de 0,2 point de PIB produirait un effet négatif de l’ordre de –0,3 point de PIB à moyen et long terme. Et contrairement au levier précédent, cet impact perdure et s’amplifie, via la dégradation de la compétitivité liée à la hausse du coût du travail.
À court terme, une hausse des cotisations salariales pèse davantage qu’une hausse des cotisations employeurs, parce qu’elle frappe immédiatement la demande là où la seconde agit plus progressivement par l’offre. À long terme, les deux se rejoignent.
Équilibrer le système par ce seul canal supposerait de relever le taux de prélèvement de 0,5 point en 2030 par rapport au niveau spontané de 32,3 %, puis de 2,1 points en 2045 et 5,6 points en 2070.
Levier 3 : reculer l’âge effectif de départ
C’est le seul levier qui joue dans les deux sens à la fois. Il accroît les recettes, puisque les cotisations sont versées plus longtemps. Il réduit les dépenses, en raccourcissant la durée moyenne de versement. Il augmente l’offre de travail, ce qui soutient l’activité. Et il génère des recettes fiscales supplémentaires (TVA, impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés).
Une hausse d’un an de l’AOD, à raison d’un trimestre par génération, produirait un effet positif d’environ +0,6 point de PIB à moyen et long terme. Au bout de dix ans, l’écart avec le levier cotisations atteint près d’un point de PIB : +0,6 point d’un côté, –0,3 point de l’autre.
La conclusion de la note est sans ambiguïté : la hausse de l’âge effectif de départ est le seul levier permettant d’améliorer le solde du système tout en stimulant l’activité économique, et en réduisant par surcroît le déficit public hors retraites.
Équilibrer par ce seul canal supposerait de porter l’âge moyen de départ à 64,2 ans en 2030, 65,6 ans en 2045 et 67,6 ans en 2070.
La condition qui va avec : la soutenabilité du travail
La note ne s’arrête pas à ce résultat, et c’est là qu’elle se distingue d’un argumentaire purement comptable.
Premier point, l’objection de l’éviction des jeunes ne tient pas à l’échelle macroéconomique. Certaines études identifient des effets au niveau d’une entreprise — ralentissement de l’embauche de jeunes, de leurs salaires ou de leurs promotions — mais ces effets sont localisés, limités en ampleur et en durée. Au niveau de l’économie entière, la littérature conclut à l’absence d’effet significatif, confirmant que la quantité de travail n’est pas fixe. La hausse du taux d’emploi des seniors obtenue par les réformes successives depuis les années 1990 n’a d’ailleurs pas entraîné de hausse tendancielle du chômage des jeunes.
Second point, et c’est la vraie contrainte : 37 % des salariés français ne se sentaient pas capables de tenir dans leur travail jusqu’à la retraite en 2019, et 10 % des 55-61 ans sont inactifs pour raison de santé ou de handicap.
La soutenabilité du travail — concept plus large que la pénibilité, qui désigne la capacité à exercer son métier sur la durée — dépend de l’organisation, du contenu et des conditions de travail, mais aussi de l’état de santé et de l’articulation avec la vie privée. Les facteurs les plus efficaces pour la renforcer : davantage d’autonomie, un soutien social plus fort entre collègues ou par les instances représentatives, et une réduction de l’intensité et des contraintes de rythme.
Deux dispositifs existent. Le compte professionnel de prévention (C2P), issu de la réforme Touraine de 2014, comptait 2,7 millions d’assurés fin 2024. Le fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle (FIPU), créé par la réforme de 2023, est doté d’environ 1 Md€ sur cinq ans pour financer équipements de prévention, sensibilisation, formations et reconversions. Tous deux montent en charge et restent à évaluer.
Et la capitalisation ?
Le sujet reviendra lui aussi dans la campagne. La note en pose les termes sans trancher.
Ce qui existe déjà en France
Un étage de capitalisation obligatoire existe depuis 2003, assis sur les primes des fonctionnaires : le RAFP, avec 54 Md€ d’encours à fin 2025 et un rendement de ses actifs de 4,7 % par an depuis 2006. La loi PACTE de 2019 a par ailleurs développé l’épargne-retraite supplémentaire, le PER affichant une croissance de 46 % en 2024-2025 pour 150,4 Md€ d’encours.
Les ordres de grandeur restent toutefois modestes : en 2024, les cotisations versées sur les produits facultatifs représentaient 5,4 % de l’ensemble des cotisations retraite et les prestations 2,2 % du total. Et la détention reste socialement concentrée — 19 % des ménages, avec une surreprésentation des professions libérales, des agriculteurs et des cadres. Les PER d’entreprise pourraient élargir ce public, mais seules 8,9 % des entreprises de moins de 50 salariés en proposaient en 2024, contre 28,4 % toutes tailles confondues.
L’argument suédois
La comparaison avec la Suède est frappante. Son régime public par capitalisation affiche un rendement annuel moyen de 8,7 % depuis 2001, net de frais et brut d’inflation. Surtout, la profondeur de son épargne-retraite a nourri son marché de capitaux : les actifs y représentent 106,6 % du PIB contre 12,2 % en France, pour une capitalisation boursière de 175 % du PIB contre 102 %, et 823 introductions en bourse entre 2016 et 2023, six fois plus que la France sur la même période.
C’est l’argument de financement de l’économie : en allongeant l’horizon de placement, la capitalisation permet de financer des secteurs à retour long, comme l’industrie, ou des investissements risqués mais porteurs, comme la tech.
Le mur du financement de la transition
Reste l’obstacle. Basculer vers un système comportant un étage obligatoire de capitalisation impose une double cotisation : continuer à financer par répartition les pensions des retraités actuels, tout en constituant le stock de capital des droits futurs.
Le chiffrage est explicite. Amorcer un étage permettant aux assurés aujourd’hui âgés de 20 ans de percevoir une pension composée à 20 % de droits en capitalisation nécessiterait environ 37 Md€ par an de ressources supplémentaires — en sus de celles déjà affectées à la répartition et de celles nécessaires à son équilibre. Une part de 10 % reviendrait à 18,5 Md€ par an.
Ces 37 Md€ devraient être financés par l’un des trois acteurs du système, et la note décline les trois hypothèses :
- par les retraités : une réduction des pensions d’environ 7 % en valeur réelle
- par les actifs : une hausse d’environ 3,6 points du taux de cotisation, aujourd’hui fixé à 28 % au régime général privé, avec l’effet sur le coût du travail et l’activité décrit plus haut
- par l’État : 37 Md€ d’émissions de dette supplémentaires chaque année, ce qui accroîtrait vraisemblablement le rendement exigé par les investisseurs et donc le coût global d’une dette dont la charge atteint déjà 65 Md€ en 2025
Un dernier élément de comparaison referme le dossier. Les pays ayant mené cette transition, Suède en tête, se sont appuyés sur des fonds de réserve provisionnés à hauteur d’environ quatre ans de pensions. Le Fonds de réserve pour les retraites français en représente environ un mois.
La note conclut sans détour : la capitalisation ne dispense pas des mesures nécessaires à la pérennité du système obligatoire par répartition. Accumuler un capital pour financer des droits futurs tout en laissant filer le déficit de la répartition reviendrait à déplacer la dette, pas à la traiter.
