Chaque année, la trajectoire du déficit public français fait l’objet d’un exercice de prévision périlleux, régulièrement corrigé au fil des textes budgétaires. Pour l’exercice 2025, ce jeu d’ajustements successifs a connu un dénouement inattendu : le déficit exécuté s’est révélé nettement meilleur que ce qu’annonçait la loi de finances initiale. Un rapport Trésor-Éco publié en août 2026 par la Direction générale du Trésor revient en détail sur cette trajectoire et sur les mécanismes qui expliquent cet écart favorable.
Une trajectoire budgétaire mouvementée depuis l’automne 2024
Pour comprendre l’ampleur de la surprise, il faut reconstituer la chronologie complète des prévisions.
Lors du dépôt du projet de loi de finances (PLF) pour 2025 à l’automne 2024, le gouvernement visait un déficit public équivalent à 5,0 % du produit intérieur brut. Ce chiffre a toutefois dû être revu à la hausse quelques mois plus tard. La censure du gouvernement en décembre 2024 a en effet interrompu le processus budgétaire habituel, contraignant les autorités à faire adopter une loi spéciale pour assurer la continuité de l’action publique le temps qu’un nouvel exécutif se mette en place.
Ce nouveau gouvernement a présenté, dès janvier 2025, une trajectoire actualisée. Après avis du Haut conseil des finances publiques (HCFP) sur le scénario macroéconomique retenu, la cible de déficit a été relevée à 5,4 % du PIB. Cette révision intégrait plusieurs éléments :
- l’actualisation des hypothèses macroéconomiques ;
- la prise en compte de données plus récentes sur l’exécution budgétaire de 2024 ;
- les amendements parlementaires adoptés lors de l’examen du texte, qui ont conduit à écarter certaines mesures de redressement initialement envisagées.
La loi de finances initiale (LFI) pour 2025, promulguée le 14 février 2025, a confirmé cet objectif de 5,4 % du PIB. Ce chiffre est resté la référence officielle du gouvernement pendant toute l’année, y compris lors du dépôt du PLF 2026, où le HCFP a de nouveau qualifié cette prévision de crédible.
Un consensus des économistes plus pessimiste que le gouvernement
Au printemps 2025, la majorité des institutions extérieures anticipaient un déficit plus dégradé que celui retenu par l’exécutif.
- La Cour des comptes alertait dès février sur un risque de dérapage vers 5,5 % du PIB, qualifiant la trajectoire de fragile.
- Le FMI et l’OFCE tablaient sur un déficit de 5,5 % en avril 2025.
- La Commission européenne évoquait 5,6 % dans ses prévisions de mai.
Ce n’est qu’à partir de juin 2025 que ces prévisionnistes ont progressivement aligné leurs estimations sur la cible gouvernementale de 5,4 %, un mouvement observé notamment chez l’OCDE, la Banque de France, le FMI et l’OFCE.
Un résultat final sous la barre des 5,4 % annoncés
Le dénouement de cette séquence est intervenu en mars 2026, lorsque l’Insee a publié son compte provisoire des administrations publiques. Le déficit s’est finalement établi à 5,1 % du PIB, soit 152,5 milliards d’euros, un montant confirmé sans changement lors de la publication des comptes annuels en mai 2026.
L’écart est donc de 0,3 point de PIB en deçà de la cible fixée par la loi de finances initiale, et inférieur également à la quasi-totalité des prévisions produites par les organismes extérieurs au gouvernement. Le rapport Trésor-Éco n°397 se concentre précisément sur les ressorts de cet écart entre la prévision de la LFI 2025 et l’exécution constatée par l’Insee.
Un contexte macroéconomique globalement conforme aux attentes, à l’exception notable de l’inflation
L’amélioration du solde public ne s’explique pas par une performance économique meilleure que prévu au sens strict. La croissance de l’activité s’est établie à 0,8 % sur l’année, un chiffre très proche des 0,9 % retenus dans la loi de finances initiale, elle-même déjà révisée à la baisse par rapport aux 1,1 % anticipés lors du dépôt du PLF.
C’est en réalité sur le front des prix que la surprise a été la plus marquée. L’inflation a nettement reflué, à 0,9 % sur l’année contre 1,8 % anticipés dans le PLF, poursuivant ainsi la décrue enclenchée depuis le pic observé début 2023.
Cette désinflation plus rapide que prévu a eu des répercussions sur plusieurs agrégats :
- la masse salariale des branches marchandes non agricoles a progressé moins vite qu’anticipé (+1,7 %), pénalisée à la fois par un recul de l’emploi et par un ralentissement des salaires lié au reflux de l’inflation ;
- la consommation des ménages a également été moins dynamique qu’attendu, avec une progression limitée à 0,4 %.
Un pilotage budgétaire renforcé après les dérapages de 2023 et 2024
Le contexte de cette édition 2025 ne peut se comprendre sans revenir sur les écarts constatés les années précédentes. Après les dérapages observés sur les déficits 2023 et 2024, le gouvernement a mis en place de nouveaux outils de suivi de l’exécution budgétaire en cours d’année.
Cette réorganisation s’est appuyée sur plusieurs éléments :
- Un comité scientifique indépendant, installé le 14 novembre 2024, chargé de formuler des recommandations sur les méthodes de prévision. Ses conclusions ont été publiées en février 2025.
- Un plan d’action présenté le 3 mars 2025, structuré autour de trois axes : une meilleure gestion du risque et de l’incertitude, davantage de transparence et de redevabilité, ainsi qu’un renforcement continu des outils de prévision.
- Un comité d’alerte des finances publiques, associant pour la première fois parlementaires et représentants des collectivités territoriales au suivi de la trajectoire budgétaire en cours d’exercice.
Ce dispositif a produit des effets concrets. À la suite des réunions du comité d’alerte d’avril et juin 2025, plusieurs mesures de régulation de la dépense ont été décidées, notamment l’annulation de 3,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,7 milliards d’euros en crédits de paiement par décret. Un renforcement de la réserve de précaution a également été acté. En juin, un nouveau surgel de crédits est venu compléter ce dispositif, pour un montant de 1,1 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 1,5 milliard d’euros en crédits de paiement.
Le comité d’alerte spécifique à l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) a lui aussi joué un rôle déterminant, en signalant dès juin 2025 un risque de dépassement qui a débouché sur l’annonce de 1,7 milliard d’euros de mesures d’économies.
Des recettes fiscales plus dynamiques que prévu, portées par l’impôt sur les sociétés
L’amélioration du solde public par rapport à la LFI provient très majoritairement d’un surcroît de recettes. Selon le rapport, les prélèvements obligatoires perçus en 2025 ont atteint 1 305,1 milliards d’euros, soit 5,2 milliards d’euros de plus que ce qu’avait anticipé la loi de finances initiale.
Cet écart global se décompose en deux mouvements de sens contraire :
- une évolution dite spontanée, liée à la dynamique naturelle des assiettes fiscales, plus favorable de 7,3 milliards d’euros ;
- une révision à la baisse du rendement des mesures fiscales nouvelles, pour 2,1 milliards d’euros.
L’impôt sur les sociétés, principal moteur de la surperformance
L’essentiel du dynamisme spontané des recettes s’explique par l’impôt sur les sociétés (IS), dont le produit s’est finalement établi à 59,9 milliards d’euros, soit 6,9 milliards d’euros de plus que prévu dans la LFI.
Ce résultat tient principalement à la révision du bénéfice fiscal de l’année 2024. La loi de finances initiale avait retenu une hypothèse de recul de 3,9 % de ce bénéfice fiscal. L’analyse des données de paiement de solde disponibles en mai 2025 a conduit à réviser cette estimation à 0 %. Selon le rapport, une révision de cette ampleur, soit environ 4 points, entraîne mécaniquement un supplément de recettes d’IS de l’ordre de 6 milliards d’euros, à travers à la fois les acomptes versés en 2025 et le solde payé au titre de l’exercice 2024.
Le document souligne toutefois que l’assiette de l’impôt sur les sociétés reste par nature volatile, dépendant étroitement des résultats et des comportements des entreprises, ce qui laisse persister un aléa significatif d’une année sur l’autre, à la hausse comme à la baisse.
Les autres prélèvements obligatoires : des mouvements globalement compensatoires
En dehors de l’impôt sur les sociétés, les écarts entre prévision et exécution se compensent en grande partie :
- les cotisations sociales ont dépassé de 1,7 milliard d’euros le niveau prévu, malgré une masse salariale révisée à la baisse, en raison notamment de régularisations élevées de cotisations chez les travailleurs indépendants ;
- les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont bénéficié d’un rebond du marché immobilier plus marqué qu’anticipé, avec une progression des transactions de 10 % contre 6 % attendus initialement, générant une plus-value de 1,1 milliard d’euros ;
- l’impôt sur le revenu s’est établi à 94,9 milliards d’euros, proche de la prévision de 94,4 milliards d’euros, malgré une baisse de 20 % des dividendes soumis au prélèvement forfaitaire obligatoire, après des versements exceptionnels observés en décembre 2024.
À l’inverse, la TVA a constitué le principal facteur de moins-value parmi les grands impôts, avec un écart de 3,4 milliards d’euros, soit 1,6 % du total prévu.
Zoom sur la TVA : un écart de prévision limité mais révélateur
Le rapport consacre un développement spécifique à la TVA, dont les recettes nettes se sont établies à 208,8 milliards d’euros contre 212,2 milliards d’euros prévus en LFI.
Cet écart, bien que limité en proportion, s’explique par plusieurs facteurs cumulés :
- la révision de l’assiette macroéconomique, notamment la consommation des ménages en valeur, pour 2,4 milliards d’euros ;
- la révision des mesures fiscales nouvelles, pour 1,0 milliard d’euros, en lien notamment avec le retrait de la mesure de baisse du seuil de franchise en base, finalement suspendue par le gouvernement ;
- une révision positive de 2,0 milliards d’euros liée à l’actualisation par l’Insee des chiffres de TVA 2024 ;
- une croissance résiduelle négative de 1,9 milliard d’euros, alors que la LFI prévoyait conventionnellement un retour à une croissance résiduelle nulle.
Le document rappelle que ces écarts, à la hausse comme à la baisse, ont été beaucoup plus importants au cours des années précédentes. Les recettes de TVA avaient ainsi dépassé les prévisions en 2021, lors de la reprise post-Covid, puis en 2022, sous l’effet du choc de prix importé consécutif à la guerre en Ukraine, avant d’être inférieures aux attentes en 2023 et 2024. Plusieurs explications structurelles sont avancées pour ces années de moins-value : le dynamisme des remboursements de crédits de TVA, la fraude liée aux plateformes de e-commerce de petits colis, et des effets de structure entre consommation importée et consommation domestique.
Les mesures fiscales nouvelles : un rendement globalement conforme aux attentes
La loi de finances initiale pour 2025 intégrait une prévision de rendement de 25,0 milliards d’euros au titre de l’ensemble des mesures fiscales nouvelles, dont 20,1 milliards d’euros directement issus de la LFI et de la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS). Le rendement final s’est établi à 23,0 milliards d’euros, soit une moins-value limitée de 2,1 milliards d’euros au regard du montant total engagé.
La contribution différentielle sur les hauts revenus, principal écart négatif
Le principal facteur d’écart concerne la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR). La LFI 2025 tablait sur un rendement de 2 milliards d’euros. Ce montant a d’abord été révisé à 1,4 milliard d’euros au moment du rapport d’avancement annuel d’avril 2025, pour tenir compte de modifications apportées par amendement avant l’adoption définitive du texte, notamment un resserrement de l’assiette excluant certains revenus considérés comme exceptionnels.
Le rendement final s’est établi à seulement 0,4 milliard d’euros. Le rapport pointe la capacité de certains contribuables à ajuster le calendrier de perception de leurs revenus, illustrée par une forte hausse des versements de dividendes en décembre 2024, juste avant l’entrée en vigueur de la contribution.
Les autres mesures nouvelles, en ligne avec les prévisions
À l’inverse, plusieurs dispositifs nouveaux ont produit un rendement conforme, voire très proche, des hypothèses initiales :
- la contribution exceptionnelle sur le bénéfice des grandes entreprises, qui s’applique aux sociétés réalisant au moins un milliard d’euros de chiffre d’affaires, a rapporté 7,5 milliards d’euros contre 8 milliards d’euros anticipés ;
- le nouvel impôt sur les rachats d’actions a dégagé un rendement supérieur de 0,5 milliard d’euros aux attentes ;
- la taxe sur les attributions gratuites d’actions a également dépassé la prévision de 0,4 milliard d’euros.
Le reprofilage des allègements généraux de cotisations, la hausse du taux de la CNRACL, l’usage important par les départements de la faculté de relever le taux des DMTO, la hausse de la taxe de solidarité sur les billets d’avion ainsi que celle du taux de la taxe sur les transactions financières figurent parmi les mesures dont l’exécution a été jugée conforme aux prévisions sous-jacentes à la LFI.
Les recettes hors prélèvements obligatoires, un contributeur secondaire mais non négligeable
Au-delà des prélèvements obligatoires, les administrations publiques perçoivent également des recettes dites hors prélèvements obligatoires, une catégorie hétérogène regroupant notamment les versements de l’Union européenne, les recettes des amendes, les recettes marchandes de certains services publics ou encore les revenus de la propriété.
Ces recettes se sont élevées à 240 milliards d’euros en 2025, soit 4,3 milliards d’euros de plus que prévu. Le rapport précise qu’une partie de cet écart correspond à des effets de périmètre comptable sans impact réel sur le solde public. La part ayant un effet effectif sur le déficit s’explique principalement par :
- une progression des revenus de la propriété des administrations de Sécurité sociale, pour 0,8 milliard d’euros ;
- une hausse des recettes de plusieurs organismes divers d’administration centrale (ODAC), pour 3,6 milliards d’euros, notamment liée à des facturations plus importantes que prévu du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) dans le domaine de la défense.
Une dépense publique globalement maîtrisée, mais avec des trajectoires contrastées selon les sous-secteurs
Si les recettes ont constitué le principal moteur de l’amélioration du solde, la dépense publique a elle aussi joué un rôle, quoique plus modeste et plus contrasté selon les catégories d’administrations.
Un ralentissement marqué de la dépense locale
Après une année 2024 particulièrement dynamique, avec une hausse de 4,7 % de la dépense des collectivités locales, l’année 2025 a été marquée par un ralentissement plus prononcé qu’anticipé, la dépense locale ne progressant que de 1,3 %. Au total, elle s’est établie à 304,2 milliards d’euros, soit 8,3 milliards d’euros de moins que ce que prévoyait la loi de finances initiale.
Le rapport identifie trois facteurs explicatifs :
- un effet mécanique lié à la révision à la baisse, par l’Insee, des données d’exécution 2024, représentant environ un tiers de l’écart total, soit 2,4 milliards d’euros ;
- un investissement local moins dynamique qu’anticipé, pour environ 3,9 milliards d’euros, ce qui constitue une rupture avec les régularités habituelles du cycle électoral municipal. L’investissement avait en effet été particulièrement soutenu en début de cycle 2020-2026, au-delà même du simple rattrapage post-Covid, avant de ralentir fortement en fin de cycle, à l’approche des élections municipales ;
- des dépenses de fonctionnement inférieures de 2,1 milliards d’euros aux prévisions, en lien avec une inflation plus faible qu’anticipé lors de l’élaboration de la LFI.
Une dépense des administrations publiques centrales proche de la prévision, mais un partage revu entre l’État et ses opérateurs
La dépense des administrations publiques centrales (APUC), qui regroupe l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC, incluant la plupart des opérateurs publics), s’est établie à 583,3 milliards d’euros, un niveau très proche de la prévision, avec un écart limité à 1,2 milliard d’euros.
Ce résultat global masque cependant des mouvements internes significatifs. Pour limiter les risques de dérapage identifiés en cours d’année, le gouvernement a privilégié une baisse des transferts financiers de l’État vers les ODAC plutôt qu’une réduction directe des dépenses de l’État. Concrètement, les quinze missions budgétaires dont l’exécution a été inférieure à la prévision initiale portent à elles seules près de 80 % des transferts de l’État vers les ODAC, alors que les quinze missions en ligne ou en dépassement par rapport à la LFI n’en représentent qu’environ 20 %.
La mission Investir pour la France de 2030 illustre bien ce mécanisme : dédiée à hauteur d’environ 80 % à des transferts vers des opérateurs, elle a vu ses crédits réduits de 2 milliards d’euros entre la LFI et l’exécution, entraînant mécaniquement une baisse de la dépense finale des organismes concernés.
Sur le périmètre de l’État seul, la charge de la dette s’est établie à 51,8 milliards d’euros, soit 2,6 milliards d’euros de moins que prévu, principalement en raison d’une inflation plus faible qu’anticipée, qui a conduit la Banque centrale européenne à poursuivre son cycle d’assouplissement monétaire avec quatre baisses de taux supplémentaires entre janvier et juin 2025. À l’inverse, les charges de service public de l’énergie (CSPE) ont dépassé la prévision de 2 milliards d’euros, du fait d’une baisse plus marquée qu’attendu des prix de gros de l’électricité.
La sphère sociale, seul sous-secteur en dépassement significatif
La dépense des administrations de Sécurité sociale (ASSO) constitue le seul poste ayant contribué négativement au solde public, avec une dépense finale de 782,9 milliards d’euros, supérieure de 3,9 milliards d’euros à la prévision.
Plusieurs facteurs expliquent ce dépassement :
- un effet mécanique lié à la révision à la baisse du solde hospitalier 2024 constatée par l’Insee après l’adoption de la LFI, pour 0,9 milliard d’euros ;
- une dégradation des dépenses d’assurance chômage gérées par l’Unédic, résultant d’une trajectoire de l’emploi moins favorable que prévu, pour 1,6 milliard d’euros ;
- une opération immobilière exceptionnelle réalisée par un régime social, pour 0,8 milliard d’euros.
Ce dépassement global masque toutefois une bonne nouvelle du côté de l’assurance maladie. L’Objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) a été respecté pour la première fois depuis 2020, avec même une légère sous-exécution de 0,5 milliard d’euros par rapport à la loi de financement de la Sécurité sociale, portant la dépense à 265,4 milliards d’euros. Ce résultat a été rendu possible par les mesures de maîtrise des dépenses décidées en cours d’année à la suite des alertes émises par les comités de suivi, pour un montant annoncé de 1,7 milliard d’euros. La sous-exécution se répartit entre les établissements de santé, à hauteur de 0,3 milliard d’euros, et les établissements et services médico-sociaux, à hauteur de 0,4 milliard d’euros, ces économies étant partiellement compensées par un dépassement de 0,5 milliard d’euros sur les soins de ville.
Synthèse : comment se décompose l’écart de 10,1 milliards d’euros entre la LFI et l’exécution
Le rapport propose une décomposition complète de l’écart entre la prévision de déficit de la loi de finances initiale, soit 162,7 milliards d’euros, et le résultat finalement publié par l’Insee, soit 152,5 milliards d’euros. L’amélioration totale du solde atteint ainsi 10,1 milliards d’euros, répartie de la manière suivante :
- Recettes : +9,6 milliards d’euros, dont 5,2 milliards d’euros de prélèvements obligatoires supplémentaires et 4,3 milliards d’euros de recettes hors prélèvements obligatoires ;
- Dépenses : +0,8 milliard d’euros d’économies nettes, résultat d’une combinaison de facteurs contrastés :
- une dépense des administrations publiques centrales inférieure de 1,2 milliard d’euros à la prévision ;
- une dépense des ODAC supérieure de 3,5 milliards d’euros, notamment liée à la mission France 2030 ;
- une dépense de l’État inférieure de 4,7 milliards d’euros, en lien avec les redéploiements budgétaires évoqués plus haut ;
- une sphère locale en économie de 5,9 milliards d’euros par rapport à la prévision ;
- une sphère sociale en dépassement de 3,9 milliards d’euros.
Ce tableau de synthèse illustre bien la philosophie centrale du rapport Trésor-Éco n°397 : l’amélioration du déficit public 2025 ne résulte pas d’un seul facteur isolé, mais de la combinaison de plusieurs mouvements, parfois de sens opposé, entre recettes fiscales, dépenses locales, dépenses de l’État et dépenses sociales.
Ce que révèle cet épisode sur la fiabilité des prévisions budgétaires françaises
Au-delà des chiffres eux-mêmes, cet épisode budgétaire illustre plusieurs enseignements structurels pour la gestion des finances publiques françaises.
Premièrement, l’élasticité des prélèvements obligatoires à l’activité économique, c’est-à-dire la sensibilité des recettes fiscales à la croissance, s’est établie à 1,1 en 2025, contre une hypothèse de 0,9 retenue dans la LFI. Cette élasticité proche de l’unité marque un retour à la normale après plusieurs années de fortes déviations, avec une élasticité de 1,5 en 2022, de seulement 0,4 en 2023 et de 0,6 en 2024. Ce retour à une élasticité proche de 1 confirme, selon le rapport, le diagnostic déjà présent dans la LFI 2025 d’une normalisation progressive après des années marquées par des chocs macroéconomiques de grande ampleur.
Deuxièmement, la mise en place du comité scientifique indépendant, du plan d’action de mars 2025 et des comités d’alerte des finances publiques semble avoir permis un pilotage plus réactif de la dépense en cours d’année, en particulier sur le périmètre de l’État. Cette architecture de suivi renforcé, associant pour la première fois des parlementaires au diagnostic infra-annuel, marque une évolution notable par rapport aux pratiques antérieures.
Troisièmement, le rapport souligne la difficulté persistante à prévoir avec précision certains postes, en particulier l’impôt sur les sociétés, dont l’assiette reste structurellement volatile, et les dispositifs fiscaux inédits comme la contribution différentielle sur les hauts revenus, dont le rendement a été fortement affecté par des comportements d’anticipation des contribuables.
Ce qu’il faut retenir
Le déficit public français pour 2025 s’établit finalement à 5,1 % du PIB, un résultat inférieur de 0,3 point à la cible de 5,4 % fixée par la loi de finances initiale, et inférieur également aux prévisions de la quasi-totalité des organismes extérieurs, qu’il s’agisse du Fonds monétaire international, de l’OFCE, de la Commission européenne ou de la Cour des comptes.
Cette amélioration provient très majoritairement d’un surcroît de recettes fiscales, porté notamment par un impôt sur les sociétés plus dynamique qu’anticipé, tandis que la dépense publique affiche un résultat globalement neutre, où les économies réalisées sur la sphère locale et sur l’État compensent le dépassement observé sur la sphère sociale. Le renforcement du dispositif de pilotage budgétaire mis en place depuis fin 2024, avec l’installation d’un comité scientifique indépendant et la création de comités d’alerte associant les parlementaires, semble avoir contribué à cette meilleure tenue de la trajectoire, après les écarts constatés sur les exercices 2023 et 2024.
